Dos días después de las
elecciones presidenciales, cuando comenzaban a entretejerse las expectativas
por el cambio de gobierno, la Corte Suprema dio a conocer un fallo explosivo
para las finanzas públicas.
Por: Sol Minoldo (Doctora en Ciencias Sociales)
Se trata de un tema complejo, cuyas causas y consecuencias se le escapan a muchos que no son expertos en el tema.
El eje del dilema es
el 15% de los impuestos coparticipables que,
hasta el mes pasado, era automáticamente asignado a la ANSES, antes de repartir
los impuestos coparticipables entre Nación y las provincias, según los
porcentajes correspondientes a cada parte. En plata de 2015, se trata de 60 mil
millones de pesos que las provincias “cedían” compulsivamente a Anses, y otros
40 mil millones que cedía el tesoro nacional. El 15% comenzó a destinarse a
Anses partir de un pacto entre las provincias y el estado nacional (pacto
federal) en 1992. Esta retención se renovó en 1993, 1999 y 2000 mediante
sucesivos pactos federales. El último de ellos prorrogo su vigencia hasta fines
de 2005. A partir de 2006 la retención ya no se fundó en un pacto federal,
sino que fue renovada mediante una ley aprobada en el congreso.
Desde entonces el
reclamo por un pacto de coparticipación, un pacto federal, o la devolución sin
más de ese 15% se instaló en los reclamos provinciales al Estado nacional, sin
recibir una respuesta en muchos años. Hay que aclarar igual que hacer un nuevo
pacto federal no es sentarse un par de horas y terminar con un acuerdo firmado.
Un pacto federal solo puede aprobarse con la aprobación de TODOS y cada uno de
los gobernadores provinciales. Con que uno solo se niegue a firmar, el pacto
fracasa. Mantener el descuento del 15% no habría sido viable, pero había
condiciones para negociar algún porcentaje de aporte de las provincias a la
Anses. El pacto sencillamente se postergo de forma indeterminada y, desde 2006,
cuando venció la validez del último pacto federal, el descuento se sustentó
legalmente en una ley votada en el parlamento. ESO es lo que la corte suprema
impugnó, porque considera que el Estado nacional actuó unilateralmente en
un asunto intrafederal. El tema es bastante complejo, pero en definitiva la ley
que mantenía indefinidamente el descuento del 15% para la Anses fue declarada
inconstitucional. Para prorrogar ese descuento era necesario un nuevo pacto
federal, con el consentimiento no del congreso, sino de los gobernadores (de
todos ellos).
El asunto llego a la
corte por el reclamo de 3 provincias, con las que la discusión por esos
fondos fue irreconciliable. Dos de ellas reclamaron a tiempo para que además de
no descontarles más, se les devuelva todo lo retenido ilegítimamente, es decir
desde 2006. Pasados 5 años esa oportunidad se perdía, por lo que a partir de
2011 quien haya reclamado solo puede pedir una restitución de los fondos
retenidos desde que reclamo (por eso Córdoba puede llegar a recibir los
fondos retenidos desde 2011). Aun no se sabe cuál es el monto total que el Estado
Nacional deberá pagar a esas tres provincias, porque los montos en pesos de
aquellos años deberán ser indexados, pero la suma es por encima de los 180 mil
millones de pesos. El fallo de la corte no solo implica ese pago millonario,
sino dejar de retener el 15% a las 3 provincias que reclamaron. Y significa,
además, que cualquier provincia que reclame a futuro obtendrá la misma
sentencia favorable, por lo que se le deberá reintegrar el dinero afectado
desde el momento que reclame.
Para qué usa(ba)
esos fondos Anses?
Cuando empezó a
asignarse ese 15% a Anses en 1992, los fondos estaban destinados a financiar
principalmente las jubilaciones que Anses pagaría, ya sin recibir el
financiamiento de las contribuciones, luego de privatizar el sistema. De
todos modos, no hay que olvidar que antes de la privatización teníamos
emergencia previsional, lo que significa que Anses ya tenía problemas para
asumir los pagos que le correspondían. La situación cambió cuando el sistema
privatizado se eliminó y las contribuciones volvieron a la ANSES (junto con
todo el ahorro realizado esos años en las AFJP, y que paso a formar el FGS, un
fondo para que eventuales gastos en el futuro no pongan en juego la
sustentabilidad del sistema).
Pero en esos mismos años
Anses asumió nuevos compromisos, ampliando significativamente el alcance de
la política social: millones de adultos mayores pudieron jubilarse sin
haber cumplido las condiciones de aportes, lo que dio acceso a la protección
social a los que trabajaron en el mercado informal o en el mercado no
mercantil, como las amas de casa. También la Asignación Universal por Hijo
(AUH) es pagada por Anses desde su creación, el plan Conectar Igualdad,
Pro.Gre.Sar, las prestaciones a madres de más de 7 hijos, a veteranos de
Malvinas, etc.
La situación corriente
de Anses, superavitaria, permitía no solo financiar toda esta política social,
sino que era una base material para una discusión que nunca llego a darse:
la de extender ya no como un hecho, sino un derecho, las jubilaciones universales.
Si el financiamiento no era plenamente contributivo, resultaba discutible que
se condicionara el acceso a la protección.
El fallo de la corte
significa que, antes o después, Anses perderá cerca de 60 mil millones de pesos
de su financiamiento anual. Si no sustituye ese financiamiento con otros
recursos, para pagar sus compromisos, debería utilizar los recursos del fondo,
hasta que este se acabe, y luego, ajustar la política social.
El
decreto de despedida.
La novedad llego con
un decreto de la actual presidenta, a una semana
de terminar su mandato, en el que aplica inmediatamente las consecuencias del
fallo, sin esperar a que el próximo presidente se ocupe. La medida en si tiene
la ventaja de evitar una judicialización innecesaria y económicamente costosa,
así como la inequidad de solo favorecer a quienes reclaman, cuando la norma se
aplica a todos. Pero eso no alcanza para explicarla, porque son muchos los
jubilados que aún esperan sentencias por un reclamo de movilidad, y que ya
cuentan con un fallo de la corte a su favor. Lo más importante de la medida es,
en realidad, que en el decreto se reemplazan los ingresos perdidos por aplicar
el fallo de la corte con ingresos del tesoro nacional. Esto significa que se
traslada el problema económico a otro sector, sin poner en riesgo la
sustentabilidad de la política social de Anses. Este decreto visibiliza que el
ajuste social es, aun con la bomba que explota luego del fallo, una decisión
política. Al adelantarse al próximo presidente, la presidenta deja pronunciada
su propia postura al respecto, algo con lo que Macri deberá necesariamente
lidiar, incluso si da marcha atrás con esta medida.
Lo cierto es que el
gobierno nacional ha dispuesto estos años de recursos del tesoro nacional
equiparables al monto que recuperarán las provincias, que usaba para “ayudar” a
las provincias discrecionalmente, es decir en función de afinidades políticas.
Es de esperar, además, que junto con la anulación de la retención de impuestos
coparticipables para financiar Anses, caiga igualmente el compromiso de que el
Estado nacional financie eventuales déficit de cerca de 10 provincias que no
transfirieron sus cajas jubilatorias. Hoy que las provincias contarán con los
fondos coparticipables restituidos, y podrán afrontar sus problemas económicos,
aquellos recursos pueden cumplir la función de rescatar a la Anses de una
eventual quiebra. Pero una consecuencia no menor es que Macri perderá una
poderosa herramienta política en su relación con las provincias, o la autonomía
para emplear esos recursos en relación a sus propias prioridades políticas (no
necesariamente afines a solventar la política social de Anses).
El panorama a días
de un fallo histórico
Pasando en limpio, el
financiamiento de Anses es clave para la política social y el fallo de la Corte
fue una noticia potencialmente trágica para su sustentabilidad. La medida que
tomó la presidenta apuró una restitución que pudo ocurrir más gradualmente,
pero a la vez marcó una alternativa al desfinanciamiento de Anses. Sin embargo,
llegados a este punto es importante reconocer que la negligencia de no haber
escuchado a las provincias todos estos años no solo ha supuesto un atropello al
federalismo de nuestro país, sino que ha dejado al propio Estado nacional en un
escenario muy desventajoso para negociar el pendiente pacto federal.
Resta, además, negociar
la forma de pago de una enorme deuda que la corte suprema ha declarado en favor
de tres provincias, tarea para la que el presidente electo contara con apenas
tres meses y medio.
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